开展贫困地区对外劳务业务的研究报告

                                   ——扶贫地区赴国外考察组

《中国农村扶贫开发纲要》中提出积极稳妥地推动贫困地区劳务输出，加强贫困地区劳动力的职业技能培训，组织和引导劳动力健康有序流动是扶贫开发的内容和有效途径。为结合我部扶贫工作实际，探讨以扩大外派劳务帮助贫困地区发展经济，实现脱贫致富的目的，2004年4月商务部扶贫办组织四川省广安市广安区、仪陇县的党政干部和部分企业家，对新加坡、阿联酋、约旦、阿尔及利亚等四国进行了外派劳务业务考察。考察团一行十人，分别走访了19家境外企业，与100多名外派劳务进行了座谈，听取了使馆、经商处的情况介绍，与境外劳务中介机构进行合作洽谈。通过考察，增强了贫困地区开展劳务输出业务的信心，促进了企业之间的合作，为我部运用劳务输出的方式开展扶贫工作奠定了基础。通过考察和对国内、外劳务市场的分析，我们感到劳务输出是帮助贫困百姓脱贫致富有效途径，用劳务输出开展扶贫工作大有可为。

一、考察国劳务合作情况

为探讨贫困地区的劳务输出，我们选择了我国劳务输出具有代表性的国家进行考察，分析了这些国家的劳务市场情况。

1、新加坡自1990年10月与我国建交以来，两国政治、外交关系友好，经贸合作紧密。近10年是中新劳务合作的高速发展期，2003年与我新签劳务合同1051份，合同金额2.58亿美元，完成营业额4.29亿美元。在新加坡从事输出劳务业务的中国公司达200多家，目前在新劳务人员71048人，新加坡已成为我国外派劳务的主要基地。中国建筑企业承包的工程占新加坡在建工程的70%，除中国公司外，新加坡建筑企业也大量使用中国建筑劳务。中国建筑企业在新加坡市场拿到项目后，新政府按一个新加坡劳工四个中国劳工的比例下达输入劳务指标，输入劳务按指标办理工作准证。新政府劳工保护条例规定，工人工资必须按月发放，用工期间工人不能变更雇主，如发生劳务跳槽或逃离事件，对雇主罚款5000新元/每人，同时责令雇主半年内不得重新录用劳工。中国建筑企业为防止劳务跳槽或逃离，对赴新劳务人员采取收取抵押金和由派出劳务地政府进行担保的措施。

2、阿联酋是石油输出组织成员国，国内本籍人口80万，外籍人口300万，其中：中国人约8万，印巴人约200万。1984年与我国正式建交以来，经贸合作有长足的发展，两国贸易额增长迅速，今年有望突破70亿美元。2003年与我新签劳务合同65份，合同金额2980万美元，实际完成营业额2958万美元，劳务输出为7015人。阿联酋政府为解决石油资源开采枯竭后的发展问题，正投巨资开发旅游项目。今年中建公司承建的棕梠岛917套高档别墅项目，投资1.6亿美元，是阿政府耗巨资开发的高档旅游项目之一。中港公司是以承包港口和道路桥梁建设为主，目前正在施工的是公路立交桥项目。中铁18局也在开拓阿联酋市场，在迪拜已有四个项目即将签约，总额达10亿元人民币。另外，中石化计划投资3亿元人民币承建当地化工厂，上海准备投资建设轻轨铁路等项目都需要大量的中国劳务。阿联酋是重要的石油输出国之一，拥有雄厚的石油美元，是我国对外承包工程和劳务合作的潜在市场。

3、约旦与我国的劳务合作关系始于90年代末期，截止2003年累计签订劳务合作合同1.36亿美元，完成营业额0.93亿美元，劳务人员逾6000人。约旦劳务市场近3—4年才形成，自第一次中东战争后，美国为保护在中东的利益，在约旦设立多个QIZ工业区（即在美国领土以外建立的免关税、免配额的飞地工业区）。为享受输美产品免配额和关税的政策优惠，一批跨国制衣商人纷纷到约旦投资办厂，但由于约旦当地缝纫工业务技能和工作效率太低，因此大量录用中国缝纫劳务。目前在约旦的中国劳务公司有18家，专门从事输出劳务的管理和拓展劳务合作业务。

4、阿尔及利亚与我国有着深厚的友好关系，是我国恢复联合国合法席位的“两阿”提名国之一。自1958年两国建交以后，我国是其主要的贸易伙伴。但进入90年代后，阿国政局动荡，与我经贸合作受到严重影响。近年来，随着阿国政局的平稳，两国经贸合作关系逐渐恢复。2003年中阿新签劳务合同10份，合同金额2488万美元，实际完成营业额2846万美元，输阿劳务3884人。

中国的老朋友布特福利卡担任总统以后，致力于化解民族矛盾，结束长期内战的混乱局面，经济发展迅速。今年4月8日阿举行大选，布特福利卡再次以85%的高票连任总统，为实现他的富民政策，阿政府决定投巨资建设经济性住房，经济住房项目规划10万套，一、二期发包5.5万套分别由中建、中原、重庆建工等中国建筑公司承包建设。2003年阿大地震后，中国公司承建的工程经受住地震的考验，得到了阿社会的广泛承认和好评，为中国建筑企业树立了良好的形象，打下了合作的坚实基础。2003年仅中建阿尔及利亚项目经理部就完成承包工程2亿美元，今年预计能实现3亿美元的，目前正在建设的机场项目能实现20亿元人民币的营业额。中建公司的项目分别由重庆建工、青岛建工、安徽建工等公司长期以分包方式组织施工，目前急需大量建筑劳务。据中建公司项目经理介绍，目前在阿的工程承包项目仅是起步阶段，预计还能干10年没有问题。

二、开展劳务输出进行扶贫的可行性分析

我国农村存在大量的农村剩余劳动力，把这些剩余劳动力转移出来就业，是农民增加收入，摆脱贫困的最好方法之一。在众多农民转移就业的渠道中，向境外输出劳务的增收减贫效果最为明显，它不仅是农民谋生的手段、积累资金的方式，更是农民走出贫困，长见识、学技术、更新思想观念的途径。农民在境外获取可观收入后，还能为返乡创业提供资金保障，进一步推动了农村经济的繁荣和发展。为此有组织地开展劳务输出已成为备受关注的扶贫新模式。

（一）农村剩余劳动力是开展劳务输出扶贫的内在动因

近年来，我国农村人多地少的矛盾十分突出，农民紧紧依靠经营土地提高收入十分有限，为此如何不断地把农村富余劳动力转移出来，向国外输出才能真正加快实现农村小康社会的建设，用农民自己的话讲述境外劳务输出的好处是“一人出国打工，带富一方，改变一个人的一生”，是一件“四个有利”的大好事：一是增加了外汇收入，解决了就业，利国利民；二是增加了个人收入，发家致富，利已利家；三是增加了见识提高了素质，利身利心；四是增加了沟通，开阔了视野，交流了文化，利中利外。我国农村剩余劳动力数量巨大，要积极稳妥快速地转移农村劳动力是一项庞大的系统工程，要完成这一艰巨的任务，一要突破重产业经济，轻劳务经济，不重视农村劳动力转移的旧观念，把发展劳务经济，加快农村剩余劳动力转移就业放到突出位置来抓。二要突破“以农为本”、“以土立业”的守旧观念，鼓励和引导更多的农民从土地中分离出来，从传统农业中分离出来，向非农产业的广阔领域进军。我国农村人均土地占有率低，特别是贫困山区，为使土地、资本和劳动力三要素的优化配置，剩余劳动力在利益驱使下，必须向外转移，农村剩余劳动力就是依托这种自然的优势，降低了劳务的成本，提高了国际竞争力，而国际劳务市场尚有条件和空间吸纳更多的中国劳动力，无论是贸易比较利益的驱使，还是区域一体化的发展和世界老龄化趋势的增强，都为我国扩大劳务输出提供了新的发展机遇，因而农村剩余劳动力是劳务输出是的内在动因。

（二）我国劳务输出利弊分析

通过考察我们发现中国劳务进入国际市场既有机遇也有挑战，机遇主要表现在中国人吃苦耐劳的优良传统和劳动力价格低廉的优势，挑战是各国采取的限制性政策措施。

1、发展劳务输出的有利条件

从我们考察的四国情况看，我国劳务输出有利条件：一是我国在劳务输出国有良好的外交关系和外经贸发展基础，中国企业和中国人在这些地方不受歧视，享有平等的待遇；二是中国人有吃苦耐劳，精明能干，心灵手巧，工作效率高等优秀品质，国外劳务难以达到中国工人工作的质量水平和生产效率；三是国外劳务市场还有广阔的发展空间；四是这些国家有健全的法律体系和保护劳工的国民待遇政策，有利于我们参与公平竞争；如：新加坡市场发育成熟、规范，劳工利益有保障，劳工工资报酬高，环境优美，是劳务人员理想的去处。约旦市场是这次考察唯一能接纳女工的国家，受美国优惠政策保护，工人的食宿条件符合美国劳工标准，工人收入较高，劳动保障体系健全。五是这些国家资源丰富，国力较强，项目支付有保证。例如：新加坡和阿联酋属富裕国家，项目资金雄厚；阿尔及利亚项目由政府出资；约旦由于受美国的保护，企业产品有销路，因此这些国家从不拖欠劳工工资。六是国际劳务的使用周期一般为2到3年，完成一个劳务周期后，要进行轮换，在外派劳务总量没有增加的情况下，每年都有进行轮换的劳务输出。

2、发展劳务输出的不利因素

在充分肯定有利因素的前提下，我们还要看到劳务输出中还存在一些不利因素，一是我国劳动力资源虽然充裕，但到国外适应能力不强。如对国外的气候环境、语言交流、生活习惯、文化氛围等存在诸多不适宜的地方。比如：阿联酋气候条件非常艰苦，夏季高温时间长达4个月，最高温度可达50度，湿度为100%，工人很难适应，经常发生中暑的现象。二是劳务市场竞争激烈，劳动力价格有下降的趋势，随着国内劳动力价格不断提高，在外我劳务的比价优势正在被削弱。据了解我劳务比价已从几倍甚至十几倍降到2倍左右。目前印巴劳务是我竞争的主要对手，印巴劳务月工资仅为120-300美元，与我国内工资水平相当，低于我国劳务价格。三是各种限制性措施增多，用工成本提高。各国为降低失业率，劳务输入限制政策抬头，借以对劳务市场实行法制化、规范化管理为借口，提高输入条件，维护劳务人员的权益不仅严格、规范，有时甚至苛刻。如：新加坡对输入劳务人员素质要求高，关卡多，收费高。新政府规定建筑企业雇佣外籍工人与本籍工人的比例为1:4，每一外籍劳务的纳税额由30元新币提高到320元新币；阿联酋政府规定工人罢工是违法行为，严重的要被监禁；阿尔及利亚每个劳务人员按工资额的51%征收保险金，这无疑都增加输入劳务成本。

（三）农村劳务输出收益分析

根商务部发布的国外经济合作业务简明统计，截至2003年底，我国对外劳务合作累计完成营业额270.7亿美元，累计派出劳务人员294.5万人，按此测算，平均每人年收入为9191美元；2003年我国对外劳务合作完成营业额33.09亿美元，派出各类劳务人员52.5万人，2003年平均每人收入为6302美元。根据上述两个平均数据可以推算出外派劳务人员年平均收入约在9191至6302美元之间，折合相人民币约为7.5至5.2万元左右。而我国贫困人口的贫困线是人均年收入637元人民币，联合国贫困标准是每人每天1美元，年收入365美元，再据国家统计局统计2002年我国农民人均年纯收入为2476元人民币。由此可以得出，劳务输出的收入是全国农民年纯收入的30到21倍，是联合国贫困人口标准的25至17倍，是我国贫困人口标准的118至81倍。为此，国外输出劳务是实现贫困地区脱贫致富快捷方式，扶贫可以直接到村入户。

这次考察我们还注重对农村劳务输出做了较详细的定量分析，按每个劳务在外工作周期3年计算，扣除所有的费用，净收入大约在10万元人民币左右。输出劳务工资一般按美元计，工资的一部分用于国外基本生活发给工人，其余部分由公司定期汇回国内，兑换成人民币后存入个人账户，劳务合同结束后由本人或家属领取。新加坡每年因合同到期大约有300—350人需进行轮换，为保证轮换工人的技能水准，中建南洋公司与南京建筑学校合作建立了人才培训基地，凡进入新加坡的建筑工人，必须进入该培训基地培训20天，然后由新加坡政府安排考官考试，通过者才能办理签证和工作准证。培训人员需交5000元人民币培训考试费（其中考试费1500元人民币、培训费约2000元人民币，其余为生活食宿费）。这些费用都要从工资中进行抵扣。中国劳务在阿联酋每周工作6天，每天工作9小时，用工方包吃住，月薪不低于800地拉姆（1地拉姆约2.3元人民币）。工人工作两年可拿到4—5万元人民币。约旦工厂平均年轮换400工人左右，工人进厂后，第一月为实习期，月薪200美元，第二月起为计件工资，中等技能者月薪300—400美元，技术好的可达500美元以上。除工资外凡工人履约期满两年，每月发给100美元安家费，第一年发600美元，余1800美元两年期满后一并发给。工厂包食宿、包办理护照、证件等费用和往返国际机票，意外保险保赔额为2万美元/人，社会保险由工人自己负担5%，无意外发生，期满后可将个人所交部分退还。在参加社保期间如发生死亡，由约旦政府按规定供养父母和子女，每人每月40约旦地拉尔（1约旦地拉尔约合11.7元人民币），工人在政府医院看病，公司全额报销，在私立医院看病公司报销10%。阿尔及利亚业主为中建公司，中建公司只允许劳务中介公司向劳务人员收取12000元人民币的前期费用，其中1万元人民币是出国机票，2000元人民币是出国手续费、国内路费、机场建设费等有关费用，中介公司的收入由中建公司按每派出一人2000元人民币结算。劳务工资实行计件制，按国家2001或99定额计算工日，工日单价不低于8美元，工人每天完成1.8—3工日，月完成90个工日，工资在700美元左右，工人月生活费30—40美元，扣除近2个月的雨季休息工资，三年累计收入可达到15万元人民币。还可以采用劳务承包（即包青工）的分包用工模式进行结算，按平米承包劳务，分包价1500元人民币/平方米，与国内建筑公司签订分包合同，再由分包公司组织劳务进行施工。通过以上定量分析可以看出，出国劳务通过三年艰苦努力实实在在到手的收入约为10万元人民币，其收益一般为国内相同工种和劳动强度下收益的2-4倍。

三、农村劳务输出存在的主要问题

近些年来，为了促进农村劳动力输出，各地都采取了一些鼓励、支持政策，但由于目前农村劳务输出尚处于自发、分散、组织化程度低的初级阶段，劳务输出中存在着以下值得重视和急待解决的问题：

1、观念陈旧。至今还有少数领导同志认为劳务输出政治风险大，经济风险也大，麻烦事情很多，吃力不讨好，多一事不如省一事。甚至有人认为劳务输出是做苦力，为资本主义打工，工作思想会变坏，会沾染西方生活方式，乃至于会染上性病、艾滋病，因此而因噎废食、裹足不前。有些群众观念陈旧落后，乡土难离，温饱即安，对出国（境）挣洋钱，前怕狼，后怕虎，不敢尝试。再加上有的国家和地区战火不断，动乱不停，社会治安不良，绑架事件不断，外派劳务人身安全受到威胁的报道，给部分地区招工工作带来相当大的难度。

2、劳动力素质偏低，妨碍对外劳务输出。贫困地区的农民文化素质相对较低，除农业技能外，不具备其他专业特长，更缺乏专业知识和新技能、新技术的培训，为此输出的劳务进入国外市场后，一部分人必须边干边学习，不能达到熟练工种的程度，对一些较先进设备的岗位难以胜任。

3、农村劳动力要素市场发展滞后。外出务工缺乏必要的组织和信息引导，存在明显的自发性、盲目性。农村劳务市场处于培育发展的初级阶段，服务水平较低，组织化程度低，农村劳务输出主要以中介组织介绍为主，服务还不规范，甚至有坑骗求职者的现象。

4、手续繁杂。承接境外工程和派遣境外劳务受到国内外政治、经济关系变化，国际业务信息可靠度，资金运筹困难等多方面因素的制约和影响，劳务人员出境手续办理繁杂，等待时间周期长。

5、管理不善。随着外派劳务人员文化水平逐年提高，同时受市场经济的影响，部分劳务人员在国外开了眼界，往往不安于现状，乘管理不善之机，在异国他乡另找出路。近两年来，有一部分不具备资质的单位或个人违规从事外派劳务经营业务，扰乱了劳务输出秩序，造成一些盲目急于出国人员巨大的经济损失或精神压力。

6、费用“门槛”过高。外派劳务出国前自行承担的费用难以承受，仅保证金一项最高可达2万元人民币以上，这对贫困农民来说真是个天文数字。劳务人员出国前层层收费，包括体检、培训、政审、送取签证以及劳务公司自定的一些收费标准，使不少有心走出国门的农民望而生畏，感到高不可攀。

7、缺少具有专业技能和管理人才。不仅外派劳务人员因绝大部分人员不懂外语和自身素质跟不上外派的需要外，更为关键的是劳务经营中介也缺乏懂外语、了解国外风土人情，懂业务、掌握劳务市场规律、思想素质较高的管理人才，这是阻碍大批人员劳务输出的最大症结。

四、开展劳务输出进行扶贫的几点建议

我国劳动力资源占世界的1/5，而劳动力输出仅占世界劳务输出的3%左右，随着我国对外经贸合作的迅速发展，为开展农村劳务输出业务创造了好的外部条件。我部作为对外劳务合作业务的主管部门，推动对外劳务合作，帮助贫困地区开展劳务输出，实现定点扶贫地区的脱贫致富是扶贫工作新的内容。为帮助定点扶贫地区创建外派劳务输出基地，更好地开展行业扶贫工作，通过这次考察我们提出如下建议：

1、帮助贫困地区解放思想，提高对劳务输出工作的认识。商务部扶贫工作要加强对外劳务合作业务的宣传，帮助地方各级主要领导同志多进一步认识发展劳务输出业务的重要性，把劳务输出作为一项能实现兴县富民的“朝阳”产业来抓，以实现农民增收为目的，帮助农民脱贫致富为宗旨，按照政府推动，市场运作的方式组织劳务输出业务。有针对性地组织贫困地区开展国外劳务市场考察和业务合作洽谈，提供必要的劳务业务信息。

2、政策扶持。对外劳务合作是企业行为，但对于贫困地区的起步阶段离不开正确的行业引导和政策扶持。为此，建议我部合作司要加大对扶贫地区来派劳务工作的指导，在定点扶贫地区安排必要的业务讲座班，手把手地教会他们开展对外劳务合作业务。对定点贫困地区实施同等优先的优惠政策扶持，在条件容许的情况下，赋予他们对外劳务经营权。两地政府要把劳务输出作为任务布置下去，做到有目标、有考核、有奖惩。要把劳务输出的管理和信息体制进一步完善起来，做到政府有人问、部门有人管、事情有人办。

3、严格管理。地方政府要责成商贸管理部门负责对境外劳务输出的规划、指导、管理和协调工作，指导对外劳务输出企业的签约、培训、体检、政审、办照等项工作和业务操作实行行业指导性管理，负责对外劳务合作统计及广告宣传和审批工作；组织劳务人员的普查工作，积极提供咨询服务。各对外劳务输出企业对自身经营的业务负担并承担经济和法律责任，严禁以外派劳务名义从事非法移民活动；严禁以各种名义选派女青年到国（境）外的酒吧、舞厅、夜总会等娱乐场所从事色情活动，维护劳务人员的合法权益。

4、协助筹资。建议我部帮助贫困地区筹集外派劳务发展的扶贫基金，帮助解决贫困地区出国劳务的前期费用的启动和劳务培训工作。地方政府也要尽快制定切实可行的关键措施，解决外派劳务履约保证金等实际困难，资金可由政府扶持一点、经营公司出资一点、企业和个人融资一点存入银行作为资本保证，然后采取由经营公司担保、银行操作、外派劳务人员办理手续的方式进行运做；同时鼓励外派劳务人员用有效资产抵押、身家担保、信誉贷款等形式来解决资金问题，加快劳务输出的步伐。

5、信息服务。中国对外工程承包商会、中国国际工程咨询协会加大对定点扶贫地区的信息服务。地方政府部门要牵头，带动主管部门和经营公司在开拓国际劳务市场工作上，动脑筋、想办法，提倡利用一切涉外机构和各种海外关系收集劳务市场信息，面向国际市场广交朋友、结识客户，扩大对外劳务合作的区域。

6、大力宣传，消除对出国劳务的认识误区。要加大宣传力度，解除出国劳务的思想顾虑，要善于以点带面，典型引路，抓好重点部门、重点乡镇、重点项目成功经验和个人事例大力宣传，可以适时制作一些宣传短片进行播放。榜样的力量是无穷的，官方的宣传，可信度高，使大家学有榜样、赶有目标，并通过大众传媒的宣传，让公众做到三个深入了解，即了解出国（境）劳务的一般程序，知道怎样走出国门；了解涉外政策法规，学会怎样保护自我；了解咨询业务渠道，提高识别判断能力。同时，通过典型宣传、经验介绍，使民众尽快打消故土难离的恋家观、树立四海为家的进取观、打破温饱即安的满足观、树立永无止境的拼搏观、打消裹足不前的畏惧观、树立敢闯风浪的探索观，从而造成一个跃跃欲试、争先恐后的劳务输出的氛围。

7、加强培训。目前，最主要问题是不少想出国就业的人还缺乏经过培训的就业技能，即外派劳务人员知识技能不能满足需要一直是制约对外劳务合作的关键。因此，扶贫不仅要输血，更要造血，扶贫先要扶智，要下大力气加强培训，帮助建立微波教育系统，制作适合劳务人员提高专业技能的教育课件，着力提高劳务人员的专业知识水平、实用技能和综合素质，增强农民劳务输出的竞争能力，加快人力资源向人力资本的转变。开展农村劳动力的职业技术培训，使农村劳动力的整体素质提高到一个新层次，职业培训不仅要符合农业发展需要，也要符合国外市场对劳动力的需要。要提倡并积极推行学历文凭和职业培训资格证书并重的劳动用工制度，制定岗位培训标准，使各类岗位培训制度化、规范化、科学化。在培养学员熟练掌握专项劳动技能的同时，也要求他们掌握一定的外语听说能力和涉外礼仪及所赴国家法律法规常识。

农业剩余劳动力向非农产业转移是农村脱贫致富和全面实现小康社会的的重要途径，也是世界现代化经济发展的一个普遍规律，我国不实现和完成这种转移就不可能实现经济的腾飞和现代化。由于农村剩余劳动力数量庞大而素质较低，再加上观念认识不到位，组织管理工作滞后，导致农村剩余劳动力转移困难，影响农民增加收入和农村小康社会建设。因此，我们必须努力提高农村劳动力输出的组织化程度，实行农村劳务输出的产业化经营，要把劳务输出列为新兴产业来抓，按市场化、产业化的要求，从机构组织、教育培训、劳务信息、工需接轨、权益保障等方面大力发展和规范劳务输出行为。从而更好地完成参与社会扶贫的活动。

                           商务部扶贫劳务考察组

                              2004年6月